«GR и лоббизм в современной России»: результаты второго этапа экспертного исследования


В мае 2009 г. Комитет по связям с органами государственной власти IABC/Russia  и Независимый институт изучения новой экономики (НИИНЭ) в сотрудничестве с Консалтинговой Группой «PROтект» завершили второй этап экспертного исследования на тему ««GR и лоббизм в современной России».
В рамках проекта был проведен экспертный опрос среди представителей органов государственной власти – как законодательной (Государственная Дума ФС РФ и региональные заксобрания), так и исполнительной (Министерство промышленности и торговли РФ, Министерство транспорта РФ, Министерство регионального развития РФ, Министерство юстиции РФ, Федеральная Служба по надзору в сфере связи и массовых коммуникаций, Аппарат Правительства РФ, Администрация Президента РФ и др.).
Цель исследования заключается в выявлении ключевых тенденций, проблем и перспектив развития лоббистской деятельности в России. Основные вопросы исследования касаются дефиниций лоббизма и GR, восприятия этих явлений различными социальными группами в России и за рубежом, анализа наиболее применяемых технологий, показательных примеров лоббистских кампаний и других важных факторов. Отдельное внимание уделяется актуальной в настоящий момент теме законодательного регулирования лоббистской деятельности.
В рамках заключительного этапа исследования будут проведены опросы ведущих экспертов в сфере взаимоотношений власти и бизнеса, а также представителей СМИ, специализирующихся на данной тематики. Результаты исследования будут представлены общественности.
Инициируя подобные исследования, IABC/Russia стремится внести свой вклад в развитие цивилизованного рынка GR технологий и услуг в России, привлечения внимание экспертного сообщества и органов власти к данной проблематике. Кроме этого, Ассоциация выступает за разработку и принятие закона, регулирующего данную деятельность, и стремится сделать результаты настоящего исследования полезными в разработке соответствующей законодательной базы.

Программа исследования
Цель исследования – сбор и анализ информации по тематике GR и лоббизма в современной России, основным тенденциям в отношении экспертов к ключевым актуальным проблемам данной сферы деятельности.

Участники исследования:

- Госслужащие федеральных исполнительных органов власти
- Депутаты федеральных законодательных органов власти и законодательного органа г. Москвы (Московская городская дума)

Представленные органы власти:

- Министерство промышленности и торговли
- Министерство транспорта
- Министерство регионального развития
- Министерство юстиции РФ
- Федеральная Служба по надзору в сфере связи и массовых коммуникаций
- Аппарат Правительства РФ
- Совет Федерации РФ
- Государственная Дума РФ
- Московская городская дума
- Администрация президента РФ
- Администрация президента РФ (Полпредство ДФО)

Метод исследования:

Экспертный опрос. Общее количество опрошенных на втором этапе экспертов - 15.
Сроки проведения первого этапа исследования: январь – март 2009 года.

Основные выводы

1. Большинство опрошенных экспертов полагает, что GR и лоббизм – это понятия, которые существенно различаются по содержанию. В этом их позиция совпадает с мнением, высказанным большинством экспертов из сферы бизнеса.
Вместе с тем присутствует группа мнений, согласно которым GR является более общим понятием и включает в себя лоббизм, что также коррелирует с мнением представителей бизнеса.
Есть также единичные мнения, по которым лоббизм как более общее понятие включает в себя GR, и по которым эти понятия являются равнозначными.

2. Обобщая определения лоббизма, данные экспертами, можно заключить, что ключевые слова в определениях – это продвижение интересов, доведение точки зрения компании, влияние на государство со стороны коммерческой структуры. Здесь главное в понимании российских чиновников - это продвижение интересов частной (единичной) структуры, что противоречит самой природе государства как механизму защиты общих (отраслевых) интересов.  В целом те определения, которые дали чиновники этой деятельности, соответствуют тому пониманию сущности лоббизма, которое выразили представители бизнеса. Отличие есть в том, что чиновники при этом отмечали, что лоббизм может быть также внутриведомственным, когда одно ведомство продвигает свои интересы и решает задачи, воздействуя на др. Отмечалось, что лоббизм не обязательно направлен на органы власти. Кроме того, встречались оценки по которым «государственный лоббизм» (когда сами чиновники действуют в своих интересах как лоббисты) в России наиболее силен.

3. Преобладают отрицательные оценки роли лоббизма, - главный аргумент – лоббизм длительное время ослаблял государство, подменяя общие (отраслевые) интересы частными, отдельных крупных коммерческих структур, из-за чего возникал дисбаланс в экономике. Но эксперты разошлись в мнениях относительно современной ситуации. Кто-то настаивает на отрицательном характере лоббизма в принципе, другие говорят, что в ограниченном (при сильном государстве и регламентации) виде он полезен. 4. Если эксперты от бизнеса большинством голосов на первое место поставили негативные ассоциации со словом лоббизм (коррупция, подкуп, откат), то среди большинства чиновников на первом плане – более политкорректные и положительные: возможность, проводник, влияние. Тем не менее, представлен и ряд ассоциаций (группа оценок) негативного плана: коррупция, взятка, землячество, теневые коммуникации. Таким  образом, если по оценкам бизнеса на первом месте стоят  негативные ассоциации, а потом уже положительные, то в декларируемой позиции чиновников все ровно наоборот, преобладают положительные характеристики, за ними идут отрицательные. Но если отбросить декларируемое отношение к теме и термину, то заметна разница: чиновники этой темы всячески опасаются и избегают разговора на этот счет. Для них на самом деле на первом месте стоит негативный контекст, попадания своего имени  в который они хотят избежать. 5. В отличие от позиции многих экспертов от бизнеса, которые  были уверены, что основные технологии лоббизма связаны с прямым денежным стимулированием, чиновники говорили сплошь про некоррупционные технологии, неохотно признавая впрочем, что и такая практика имеет место. Согласно делению на «цивилизованный» и «нецивилизованный» лоббизм можно расположить и примеры технологий. В целом технологии нецивилизованного лоббизма строятся на одной системе – материальной мотивации того или иного рода, причем эксперты отмечали определенную эволюцию в методах – от чемоданов с деньгами к акциям, доле в собственности.
6. Почти все эксперты в своих оценках сошлись на том, что разница между пониманием лоббизма бизнесом и чиновниками очень существенна. Если бизнес рассматривает лоббизм как одну из важных функций ведения деятельности и неизбежную статью расходов, то для органов власти а) это либо теневая деятельность, которую нужно (как и коррупцию) стараться минимизировать б) для недобросовестных чиновников это способ дополнительного заработка. Такое негативное восприятие связано с тем, что в пока на первом плане находится его «нецивилизованная версия», от которой чиновники хотят всячески дистанцироваться. 7. Относительно показателей цивилизованности было высказано мнение, что это распределение государственных благ без публичных конфликтов, то есть своего рода примирение интересов. В оценках эффективности лоббизма также можно выделить несколько позиций. Первая – оценки эффективности лоббизма вообще не входят в компетенцию чиновника, поскольку ему эта деятельность априори чужда, он должен заботить об общем благе, а не вставать на сторону избранных. Вторая (применительно к избранным чиновникам, в первую очередь - депутатам, также мэрам, партийным структурам в целом) – это расширение их социальной поддержки. Третья – продвижение предложений, которые принимаются в интересах всего государства, отрасли, национальных интересов. Это доминирующая точка зрения. Четвертая – это «обоснованная» активность и желание помогать государству в проработке важных решений: экспертиза, подготовка проработанных решений. Сравнивая эти оценки с показателями цивилизованности, которые видит бизнес (открытость, прозрачность процесса принятия решения; результат отвечает интересам всех сторон; отсутствие коррупционной составляющей; соблюдение закона и этических норм; консолидированная позиция разных компаний), можно провести определенные параллели и увидеть совпадения во взглядах. Вместе с тем оценки критериев эффективности лоббизма сильно рознятся.

8. Несмотря на большое внимание, уделенное экспертами из сферы бизнеса денежному стимулированию, приведенные ими примеры эффективных лоббистских кампаний отличает отсутствие коррупционной составляющей, проведение кропотливой работы по сбору информации, по донесению информации до органов власти. Чиновники же приводили примеры как «нецивилизованного лоббизма», действий в интересах бизнес-структур или интересантов во власти, так и цивилизованного, в интересах отрасли. Складывается впечатление, что в чиновничьей среде активно циркулирует информация о том, кто и чьи интересы представляет, какие выгоды из этого извлекаются. Они наблюдают друг за другом и обладают разного рода данными относительно собственных и других ведомств. У бизнеса такой широты в  информированности нет. 9. Мнения экспертов относительно того, нужен ли законопроект, регламентирующий лоббистскую деятельность, разделились на за и против, как это имело место и среди экспертов от бизнеса. В аргументации чиновников и представителей бизнеса также много общего, хотя наблюдаются и различия.  Сторонники приводят следующие аргументы. Необходимо строить цивилизованный лоббизм, равняться на Европу. Закон будет устанавливать процедуры продвижения инициатив от общества и бизнеса в органах власти. Как и среди бизнеса, важным аргументом чиновников становится то, что любая деятельность, в том числе и лоббистская, должна быть регламентирована. Важным аргументом в пользу закона становится его связь с цивилизованным лоббизмом, который, по мнению некоторых экспертов, без такой базы невозможен. Поскольку предмет закона несколько размыт, то это должен быть нормообъединяющий документ. Его цель – систематизация существующих норм и регламентов.
Еще один актуальный аргумент в пользу закона – отделить борьбу с коррупцией от нормальной лоббистской деятельности, защитить интересы бизнеса и право на их продвижение. Закон должен ввести регистрацию лоббистов: это повысит их ответственность, наложит ограничения, но и определит возможности. В сравнении с теми, кому он невыгоден, заинтересованных лиц оказывается гораздо меньше. Самое главное – у них исторически меньше лоббистский потенциал, чем у его противников, поэтому он до сих пор и не был принят. Ряд экспертов считает, что такой закон будет декларативным и на практике ничего не привнесет в существующий порядок, может только помешать вести
Основной аргумент противников – сам предмет регулирования уже регламентируется рядом других законодательных актов и документов. С другой стороны – уже сложились правила игры, менять которые не выгодно.
Мы специализируемся на ликвидации предприятий, произведем банкротство юридического лица. Работаем со всеми регионами.
Другой аргумент – неясно, что должен регулировать закон. Есть вопросы отношений бизнеса и власти, которые должны решаться через повышение культуры. Законом это не кодифицируется. Основная причина, почему до сих пор не принят закон  – в наличии его противников и отсутствии заинтересованного субъекта. Закон не нужен депутатам и чиновникам, поскольку помешает зарабатывать на этой теневой деятельности. В этом выводе мнения бизнеса и чиновников полностью совпадают. 10. Информированность об инициативе по разработке законопроекта лоббистской деятельности, порученной Президентом Правовому управлению Администрации президента РФ, можно оценить как низкую, большинство экспертов ничего о ней не слышали. Те из опрошенных, кто оказался информирован, высказали несколько предложений о причинах данного решения, главная из которых – лоббизм со стороны олигархов, заинтересованных в четком описании правил игры, раздачи преференций в период кризиса. Оценки перспектив преобладают положительные, но есть и скептические, которые основываются на безуспешных попытках принятия предыдущих вариантов закона. 11. Среди опрошенных чиновников, как и представителей бизнеса, наиболее известна в плане лоббистской деятельности оказалась Ассоциация менеджеров России, РСПП и «Опора России». РАСО - только на уровне узнаваемости (знают о существовании). Звучали мнения, что для лоббистской деятельности более эффективны и полезны отраслевые объединения, нежели специализированные лоббистские союзы. 12. Мнения экспертов относительно того, чья лоббистская деятельность более продуктивна, разделились. Часть экспертов от власти (и здесь прямая параллель с оценками бизнеса) полагает, что наиболее эффективно (и позитивно, то есть цивилизованно) действуют профессиональные ассоциации, поскольку они выражают консолидированную позицию нескольких компаний, а порой и целой отрасли. Показательно, что представители государства считают (в рамках цивилизованного лоббизма, GR) более удобными для взаимодействия именно отраслевые объединения, ассоциации, а не отдельные компании. Другие эксперты полагают, что наиболее эффективно действуют ФПГ, которые являются крупными структурами, с чьим мнением и интересами государство считается, и нередко в их интересах действует (поддержка отечественного производителя и т.п.)
Согласно нескольким мнениям наиболее  эффективна совместная деятельность, когда крупные компании объединяются и выступают с одних позиций с ассоциациями. Только тогда им удается конкурировать с «государственным лоббизмом», то есть с той деятельностью отдельных чиновничьих групп, которая превалирует сейчас.  Такое видение лоббизма можно назвать наиболее откровенным и отражающим то, что лежит за рамками традиционного понимания лоббизма как продвижения интересов бизнеса во власти. Чиновники лоббируют свои интересы (принадлежащим им структур или в интересах доп.заработка) гораздо эффективнее, чем бизнес.

13. Представители власти отнеслись к идее создания клуба GR-специалистов в целом также как и представители бизнеса: одна половина с интересом и желанием поддержать инициативу, другая – с критикой и скепсисом относительно перспектив такого проекта.
Аргументы «за» клуб: Площадка для общения. Обмен опытом, в т.ч. приобщение в передовому европейскому и США. Инструмент по распространению цивилизованного лоббизма
Аргументы «против» клуба: Нет смысла в силу отраслевой специфики лоббистов (также говорил и бизнес). Нецелесообразно, поскольку его значение для лоббистов не понятно. Лоббисты и так все много общаются на разных «тусовках» (также совпало с мнением бизнеса). Пока лоббизм – это ругательство, а чиновники его сторонятся, никто от власти в работе такого клуба участия не примет. Представители бизнеса также не захотят быть членами клуба, если участие в нем будет бить по их репутации.

14. Представители бизнеса большинством голосов поддержали точку зрения, что наиболее распространенным является мнение экспертов о том, в массовом сознании российских граждан лоббизм и коррупция воспринимаются как синонимы. Вслед за ними и чиновники выразили такие же оценки. На вопрос - надо ли менять это отношение, большинство дает положительный ответ. При этом эксперты говорят о первичности в изменении содержания самой лоббистской деятельности, системы отношений, вследствие чего изменится и восприятие лоббизма в общественном мнении. Павел Морозов, руководитель исследовательской группы, руководитель Комитета по связям с органами государственной власти IABC/Russia, руководитель Независимого института изучения новой экономики.


При любом использовании материалов сайта ссылка на regionpr.ru обязательнаСоздание сайтов в Воронеже ART STUDIO